Desde a desagregação da antiga União Soviética, várias foram as incursões da Rússia junto a seus vizinhos, tentando firmar suas ambições hegemônicas. A recente investida contra a Ucrânia e seus territórios limítrofes têm representado sérios desafios, não apenas para a segurança da região, mas para a ordem internacional como um todo.
Durante a campanha de guerra híbrida em andamento contra a Ucrânia, o Kremlin tem empregado um enorme gradiente de instrumentos não militares, como incursões na política local, pressão diplomática, barreiras econômicas, ataques cibernéticos, e campanhas informacionais (ou de fake news). E devido ao papel proeminente da informação e da guerra cibernética, esses instrumentos de guerra híbrida receberam a maior parte da atenção da imprensa internacional, em conjunto com a ocupação militar.
No entanto, há um terceiro instrumento manejado no conflito e que compõe o conceito de guerra híbrida, que é o lawfare (guerra jurídica). Essa ferramenta, absolutamente importante e talvez tão perigosa quanto as demais, não é tão estudada pela doutrina especializada e é, certamente, desconhecida do grande público.
O termo lawfare é atribuído a Charles Dunlap, ex-integrante do Tribunal Militar Aeronáutico e major-general aposentado da Força Aérea dos EUA, atualmente professor de direito internacional na Duke University. Em seu artigo de 2009, “Lawfare: a decisive element of 21st-Century Conflicts?”[1], Dunlap definiu lawfare como “um método de guerra em que o direito é utilizado como meio de se atingir um objetivo militar”.
Em 2017, no artigo publicado na revista Military Review, Dunlap aperfeiçoou a definição, ao incluir no escopo da lawfare “a utilização do direito como uma modalidade de guerra híbrida” (“hybrid warfare”)[2]. Lawfare, em outras palavras, leva à aplicação do direito para fins primordialmente militares.
Por seu turno, o termo hybrid warfare foi cunhado em 2007 pelo estrategista sênior do Departamento de Defesa dos EUA, Frank G. Hoffman, no artigo “Conflict in the 21st Century: The Rise of Hybrid Wars”[3]. Nesse estudo, Hoffman combina as iniciativas das várias modalidades de guerra (política, convencional, irregular e cibernética) com outras formas de agressão, como a disseminação de fake news, diplomacia, lawfare e influência eleitoral.
A partir de 2014, a Organização do Tratado do Atlântico Norte (Otan) passou a utilizar o termo “guerra híbrida” em seus estudos e comunicados[4], como reação à teoria desenvolvida em 2013 pelo Chefe de Estado-Maior da Rússia, o general Valery Gerasimov[5].
Em síntese, a chamada Doutrina Gerasimov igualava as iniciativas não militares (políticas, econômicas, diplomáticas, informacionais) com as militares, redefinindo o conceito moderno de conflito entre Estados, sem, porém, definir o conjunto de medidas como um novo conceito de guerra.
Dentro desse conceito, lawfare se entrelaça com os esforços de propaganda política no plano internacional, apresentando justificativas jurídicas para ações agressivas ou defensivas.
O direito internacional foi fundamental para a agenda expansionista da Rússia desde a época do Império Russo. Em 1774, ao invocar o Tratado de Küçük-Kaynarca, celebrado com os otomanos, passou a intervir diplomática e militarmente nos Bálcãs, no autodeclarado papel de “única protetora dos cristãos ortodoxos” na região. Com base nesse fato, pode-se considerar o ano de 1774 como a data de nascimento do lawfare russo.
E esse método, baseado em raízes comuns étnicas, religiosas e culturais como justificativa para o expansionismo imperial, foi repetido durante a Guerra Fria, quando a União Soviética dividiu Estados, anexou territórios e lançou agressões abertas e infiltrações clandestinas através das fronteiras, em nome da proteção e libertação dos trabalhadores internacionais.
Essa reinterpretação permissiva da história como justificativa para os atos de agressão da Rússia contra seus vizinhos tornou-se uma política oficial em 24 de julho de 2018, quando a Duma (câmara baixa da Assembleia Federal da Rússia) adotou uma lei reconhecendo oficialmente o dia 19 de abril de 1783 como a data da “adesão” da Crimeia ao Império Russo. Essa adesão foi em uma declaração proferida à época por Catarina, a Grande[6].
O manifesto de Catarina II proclamando a anexação da Crimeia causou um impacto muito além das fronteiras imperiais e soviéticas ao longo dos séculos, tendo recuperado relevância na estratégia russa atual.
A Imperatriz empregou à época argumentos de todos os domínios do que hoje se denomina guerra híbrida – políticos, diplomáticos, jurídicos, propaganda informacional, razões socioculturais, econômicos, de infraestrutura, inteligência e motivação militar (convencional e clandestina) –, visando a convencer as outras grandes potências da Europa a aceitar a anexação.
Em outras palavras, a versão russa no século 18 é que o império foi obrigado a intervir para proteger as populações locais na Crimeia. A mesmíssima versão foi adotada atualmente, quase 250 anos depois, no conflito com a Ucrânia de 2022.
Após o colapso soviético, o uso do lawfare permitiu à Rússia justificar seu envolvimento nos conflitos da Moldávia (que possibilitou a independência de uma região separatista ocupada por russos étnicos, a Transnístria) em 1992, bem como as invasões de 2008 na Geórgia e a anexação da Crimeia em 2014, sem mencionar o envolvimento da Rússia na guerra civil síria em 2016.
Em todos esses casos, o envolvimento russo se deu sobre o fundamento jurídico de serem necessários esforços essencialmente humanitários — de pacificação —, onde populações ou governos locais aliados reivindicaram sua ajuda, o que a compeliu a responder o chamado, submetendo as populações locais à sua “proteção”.
Em 2014, a Ucrânia apresentou uma queixa contra a Rússia na Corte Internacional de Justiça (CIJ), acusando-a de apoiar o terrorismo na Crimeia e de promover discriminação racial contra grupos étnicos não russos.
Não obstante as alegações ucranianas na CIJ, a principal violação ao direito internacional promovida pela Rússia foi o de atentar contra a inviolabilidade das fronteiras nacionais europeias estabelecidas após a Segunda Guerra, pelos Acordos de Helsinque de 1975 e em vigor mesmo após o fim da Guerra Fria. Aliás, esses acordos foram reafirmados pela Federação Russa, como sucessora jurídica da União Soviética, em 1991.
As contramedidas de lawfare russo podem ser notadas logo após o início da invasão da Ucrânia, em 2014, quando se discutiu na Duma medidas autorizando a anexação de territórios vizinhos, “após a realização de referendos”[7].
Outro exemplo ocorreu em abril daquele mesmo ano, quando a Duma discutiu um projeto de lei propondo a concessão da nacionalidade russa a quaisquer estrangeiros residentes em territórios que remontassem à União Soviética ou ao antigo Império Russo[8]. Durante a ocupação da Crimeia, autoridades russas distribuíram passaportes aos moradores das áreas ocupadas, ampliando a população a ser “protegida”.
A questão do chamado Memorando de Budapeste de 1994 ilustra bem o lawfare russo. O documento foi assinado pela Ucrânia, Estados Unidos, Rússia e Reino Unido, sendo que as partes, individualmente, concordaram em “respeitar a independência, a soberania e as fronteiras da Ucrânia”, abstendo-se do uso da força contra a integridade territorial ou independência política do país[9].
No entanto, após a anexação da Crimeia em 2014, o Ministério das Relações Exteriores da Rússia argumentou, em março de 2015, que o Memorando de Budapeste havia sido integralmente observado, “não tendo havido um só tiro disparado”, sendo que a ocupação dos territórios ucranianos decorreu de procedimentos administrativos internos[10].
A declaração russa pode ser vista como uma tentativa deliberada de desinformação sobre o escopo das obrigações existentes no Memorando, a fim de confundir a opinião pública no Ocidente. Em outras palavras, trata-se do uso do lawfare como forma de negar a infração a tratados e descumprir o princípio inerente ao pacta sunt servanda.
A mesma tática de lawfare já havia sido utilizada contra a Geórgia durante a ocupação e a secessão compulsória dos territórios da Abkházia e da Ossétia do Sul nos conflitos de 1991-1992. Antes da invasão, o parlamento russo havia aprovado uma lei concedendo a nacionalidade russa aos estrangeiros residentes nas repúblicas vizinhas[11], que estivessem de alguma forma ligados à Rússia, seja por razões étnicas, culturais ou religiosas.
Essa lei deu origem a doutrina jurídica russa conhecida como “responsabilidade de proteger” (Russkiy Mir[12]), cujo fundamento é o de responder aos “anseios” dos grupos culturalmente vinculados à Rússia e residentes nos Estados vizinhos.
O lawfare russo, até o momento, funcionou em um único caso, referente à disputa dos direitos sobre o uso dos portos da Crimeia, no Tribunal Permanente de Arbitragem (PCA). Neste caso, o PCA decidiu não deter jurisdição sobre o litígio, na medida em que uma análise de mérito levaria a corte a decidir, “direta ou implicitamente, a respeito da soberania de qualquer das partes sobre a Crimeia”.
[1] DUNLAP JR., Charles J. Lawfare: A Decisive Element of 21st-Century Conflicts? 54 Joint Force Quarterly, v. 54, 2009. pp. 34-39. No Brasil, v. MONACO, Gustavo Ferraz de Campos. Concorrência das jurisdições nacionais e inteligência artificial: entre Forum Shopping e Lawfare. In: Direito internacional e comparado: trajetória e perspectivas: homenagem aos 70 anos do professor catedrático Rui Manuel Moura Ramos, v. 1, 2021. pp. 1, p. 265-281.
[2] DUNLAP JR., Charles J. Lawfare 101. A Primer. Military Review, May-June 2017, p. 11-17.
[3] HOFFMAN, Frank G. Conflict in the 21st century: The rise of hybrid wars. Arlington: Potomac Institute for Policy Studies, 2007, p. 12-27.
[4] Disponível em: <https://www.nato.int/docu/review/articles/2014/07/01/hybrid-war-hybrid-response/index.html>. Acessado em: 03 mar 2022.
[5] GILES, Alexander. Valery Gerasimov’s Doctrine. from Soviet armor officer to strategic mastermind? Universität Potsdam, 2020, pp. 1-19.
[6] Disponível em: <https://www.prlib.ru/en/history/619179>; acessado em: 03 mar 2022.
[7] Disponível em: <https://www.pnp.ru/politics/2014/03/17/referendum-ostatuse-kryma-khronika-sobytiy.html>; acessado em: 03 mar 2022.
[8] Disponível em: <https://www.garant.ru/actual/registraciya/>; acessado em: 03 mar 2022.
[9] Documento das Nações Unidas A/49/765, S/1994/1399, de 19 de dezembro de 1994. Disponível em: <www.cfr.org/nonproliferation-armscontrol-and-disarmament/budapest-memorandums-securityassurances-1994/p32484>; acessado em: 03 mar 2022.
[10] Declaração do Ministério das Relações Exteriores da Rússia, 12 de agosto de 2015. Disponível em: <archive.mid.ru//brp_4.nsf/0/ CC1C845CAA26D5A043257E07004BF6EB>; acessado em: 03 mar 2022.
[11] Lei Federal nº 134-FZ de 24 de abril de 2020 sobre alterações à Lei Federal sobre a Cidadania da Federação Russa. Disponível em: <http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202004240038?index=1&rangeSize=1>; acessado em: 03 mar 2022. V. CHOCHIA, Archil; e HOFFMANN, Thomas. The Institution of Citizenship and Practices of Passportization in Russia’s European Neighborhood Policies. In: HOFFMANN, Thomas; e MAKARYCHEV, Andrey (edits.). Russia and the UE – spaces of interaction. Nova York: Routledge, 2018, pp. 223-237.
[12] Disponível em: <https://russkiymir.ru/en/grants/index.php>; acessado em: 03 mar 2022.
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SOLANO DE CAMARGO – Pós-doutorando em Direito Internacional pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Doutor e mestre em Direito Internacional pela USP, bacharel em direito francês pela Faculdade de Direito Lyon 3, advogado, presidente da Comissão de Privacidade e Proteção de Dados da OAB-SP e sócio da Lee, Brock, Camargo Advogados
